论高等学校内部审计质量控制体系的建立

  

  文海涛孙蓝烽王宏军

  (北京交通大学审计处,北京100044)

  摘要:随着我国高等学校内部审计的发展,如何进一步提高审计质量成为教育主管部门和各高校共同关注的问题。本文提出应在高校建立内部审计质量控制体系,分析了构建质量控制体系的必要性,阐述了高校内部审计质量控制体系的主要环节,提出建立和完善内部审计质量控制体系的措施。

  关键词:高等学校内部审计质量控制

  一、建立高等学校内部审计质量控制体系的必要性

  我国高校内部审计工作自1985年起步至今,在各级领导的重视和支持下,各高校积极开展了预算执行和财务决算审计、财务收支审计、经济责任审计、建设工程和修缮工程审计、内部控制制度审计、校办产业经济效益审计等各项审计工作。有的高校审计部门还广泛开展各类审计调查,积极参与学校财经活动中重大问题的研究。这些工作,为保证高校正常财经秩序,提高教育经费使用效益,维护高校合法权益,推进廉政建设等做出了积极的贡献。

  近年来,随着我国高等学校教育体制改革的不断深入,高校独立法人地位的确立,高校财经管理工作的扩展。以及科教兴国战略的实施,政府加大了对教育的投入,办学经费总量增加;高校办学规模的持续扩大,带来了高校经济活动规模的扩大;高校面向社会自主办学,多渠道筹措办学经费等带来了高校经济活动的多样化和复杂化。这对高校内部审计工作来讲,应该说是面临新的要求和挑战。

  另一方面,我国高校内部审计工作开展不到20年的历史,无论是审计基础工作,还是审计质量管理和审计风险控制等需进一步加强和完善。特别是审计质量管理工作,审计质量的好坏,直接影响到审计作用的发挥,影响到高校内部审计的存亡和兴衰。而目前我国高校内部审计工作中存在着一些问题,影响着审计质量的提高。主要问题有:

  1、审计人员质量意识不强,由于近年来高校审计任务非常繁重,仅2001年教育部直属高校审计项目21687项,审计金额达625.83亿元。部分审计人员包括审计机构的负责人“为完成任务而审计”的应付思想比较突出,质量意识不高,在一定程度上忽视了审计质量的要求,甚至为了完成任务而删减部分审计程序等,这些问题都会不同程度的影响审计质量。

  2、审计人员素质有待提高

  由于高校人事制度的改革相对落后,在高校内部与外部人才之间还没有建立起有效人才流动机制,高校内审人员不仅数量少,2001年,教育部直属高校共有540多名内审人员,其中专职审计人员500名左右,71所高校平均每个高校7人。而且,结构不合理,高校审计人员中以财经、审计、工程专业为主,缺乏法律、管理等专业人员,缺乏理论水平较高,实践经验又很丰富的综合素质较好的内部审计师。审计人员的洞察力和职业判断能力有待进一步提高。

  3、内部审计机构的独立性不强

  目前,我国各高等院校基本上按有关要求单独设立了内部审计机构或配备了专职审计人员,但审计机构的独立性并不强。教育部71所直属高校中审计机构独立设置的有51所,与财务处合署办公的有3所,与纪检监察部门合署办公的为17所(2001年)。合署办公不但影响了审计工作的正常开展,影响了内部审计人员的工作积极性,更重要是的影响了内部审计的独立性。

  《教育系统内部审计工作规定》(教育部2004年17号令)第七条规定:“内部审计机构在本部门、本单位主要负责人的领导下,依据……,独立开展内部审计工作……”。而目前教育部所属高校中内部审计机构的组织模式是校长主管、纪委书记主管、财务副校长主管等几种模式并存,审计工作的独立性和权威性保障程度不同。内部审计的独立性一旦受到侵蚀,审计质量的提高将大打折扣。

  4、缺乏完整的审计质量控制体系

  各高校在整章建制、规范流程和程序,规范审计档案管理、加强职业道德教育等方面做了许多工作,但缺乏完整的质量控制体系,许多规章制度得不到落实,许多工作缺乏控制标准,有的责任追究制度泛泛而论,不能认真贯彻执行,导致审计人员行为不规范,随意为之;而一旦出现审计过错,责任也无法落实到人,结果不了了之,审计工作质量长期在低水平徘徊。

  综上,面对新形势的要求,和目前高校内部审计质量管理中存在的问题,我们认为建立质量控制体系,全面实施高校内部审计质量控制,是高校内部审计工作适应我国审计事业发展的要求,是提高内部审计工作水平以及审计工作的效益和效率的重要保证。

  二、高等学校内部审计质量控制体系的构成

  审计质量控制是审计机构和人员为确保审计质量符合独立审计准则的要求而制定和运用的控制政策与程序,包括全面质量控制和项目质量控制两部分。高校内部审计质量控制体系应是以项目质量控制为核心,包括机构、准则制度、人员管理等的综合控制系统,系统组成如下图所示:

  图一、 高校内部审计质量控制体系

  在此控制系统中,保持审计机构的独立性,建立和健全各项审计准则和规章制度,不断提高审计人员业务素质和道德修养,是提高审计质量的基本保证。各高校在此方面做了许多有益的工作。质量控制系统的核心是项目质量控制,教育主管部门和各高校正重点研究和积极探讨,在项目质量控制中应着重抓好控制标准、质量控制制度的建设,各主要环节质量的控制,以及建立质量监督机制。本文重点论述各主要环节的控制内容及质量监督机制的建立。

  (一)高校审计项目主要环节的质量控制

  审计项目的质量控制是高校审计质量控制系统的核心内容,是指将审计准则、审计质量控制标准和制度落实到审计方案、审计证据、审计底稿、审计报告、审计档案等审计工作的各个环节, 以保证审计目标实现,化解审计风险的过程。高校各项审计工作除工程审计项目外,在实施项目质量控制时要着重抓好以下环节:

  1、审计方案编制过程的质量控制

  审计方案在审计项目质量控制体系中起着“龙头”作用。要在编制审计方案前充分开展审前调查,积累基础资料,做到有的放矢;要明确每一个审计项目以及审计事项的审计目标,尽量使目标易于理解、可实现;要突出审计重点,要把对实现目标有重要影响的审计事项确定为重点;要确定审计步骤与方法,同时,应在审计方案中明确人员分工。

  我国高校普遍实行的是主审负责制,审计方案应由主审负责编写,对一些重要审计项目应经审计业务会充分讨论后编写。编写完的审计方案要由审计机构负责人审批。

  2、审计取证过程的质量控制

  获取充分的审计证据,是形成准确审计结论的基础和保证,同时审计证据的质量直接决定了在此基础上形成的审计结论和建议的质量。因此各高校在实施项目审计过程中应明确审计取证范围,要有针对性地收集与审计事项有关的证据;要根据项目实际分别应用审核、观察、监盘、询问、函证、计算、分析性复核等方法获取充分、相关的证据。

  对获取的取证记录、账、证、表复印件、有关人员书面说明材料等审计证据,应经证据提供者签名或盖章。审计人员对取得的审计证据要进行分析、判断和归纳。按照审计事项分类,按照审计证据与审计事项相关程度排序。经过排序的审计证据,应当编制索引号,附在相应的审计工作底稿之后,必要时,可以附在相应的审计日记之后。

  审计现场工作结束后,审计人员应将附有审计证据的工作底稿,尤其是影响审计意见和结论的审计工作底稿,交审计组长(主审),由审计组长(主审)对相关审计工作底稿及所附审计证据进行综合分析,验证审计证据是否足以证明审计人员所做出的结论。如果发现审计证据数量不足、质量不高等情况,应再行补充审计证据。

  3、审计日记和审计工作底稿的质量控制

  长期以来,高校内部审计对审计实施阶段的质量控制主要是以书面工作记录为载体,也就是编制工作底稿。审计人员在审计过程中所做的大量的相关记录由于受篇幅限制或审计范围、人员职业判断能力等因素的制约,而未给予重视,这就给审计工作带来潜在的风险。尽管目前在许多高校采用了审计工作记录的方式,但一般工作记录不作为审计项目资料归档,而是存放在各位审计人员手中。同时对工作记录一般都不作为检查、考核的内容,再加上有的审计人员风险意识、质量意识不强,工作记录不按要求记载。使得工作记录未能发挥应有的作用。

  各高校审计部门要认识到审计日记是现场审计的“黑匣子”,明确审计日记与工作底稿的关系,建立起审计日记工作制度,进一步加强审计实施阶段的质量控制。

  另外,目前我国高校内审工作中,对工作底稿没有形成比较统一的编制规范和格式。因此,在积极推行统一格式和规范要求的审计日记的同时,要进一步规范审计工作底稿的内容、格式、编制和复核。

  审计日记和审计工作底稿质量控制的重要内容还包括贯彻工作底稿复核制,建立分级复核制度。通过对工作底稿引用资料来源的真实、可靠,审计证据是否充分、恰当,审计程序的执行是否完整、规范,审计判断的合理性以及审计结论是否恰当等方面进行检查。以减少人为的差错,及时发现、解决问题,对审计质量加以监控。

  4、审计报告的质量控制

  审计报告的质量直接关系到审计目标实现和审计成果的转化,作用十分重要。提高高校审计报告质量,当前要做的是:一是完善审计报告要素,统一报告格式,审计报告应包括标题 、编号、审计项目名称、内容、主审签章、出具单位、签发日期等要素。高校特别是教育部直属高校,应统一预决算审计、财务收支审计、经济责任审计、专项资金审计、工程审计等各类审计项目的报告格式,以保证报告的完整、清晰。二是要明确审计报告的具体内容,高校内部审计报告的正文主要内容应包括审计概况、审计依据、审计结论、审计决定、审计建议等,以保证报告具有的客观性和建设性。三是要细化审计报告的编制程序,建立起由审计组长(主审)起草报告,审计小组讨论,对重要项目要由审计部门负责人主持业务会议专题讨论,征求意见,定稿审批的报告程序。

  同时,为保证审计质量,各高校应建立健全审计报告的分级复核制度,根据审计项目的复杂程度和各高校内部审计人员配备等因素,设置不同的复核级次,内部审计机构负责人担任最终复核人。

  5、审计档案的质量控制

  审计档案是审计业务基础建设的重要组成部分,也是审计项目实施审计的完整记录,加强审计档案质量控制,是项目质量控制中不容忽视的环节。各校应重视审计当档案的管理,依照“谁审计谁立卷的原则”,实行审计组负责制。与所实施的审计项目相关的重要资料均应纳入归档范围,主要包括审计报告及审计业务会议记录、复核意见书、审计组的书面说明、被审计单位对审计报告的书面意见、审计决定书及相关文件材料、审计移送处理书及相关文件材料等;被审计单位承诺书、审计工作底稿、审计日记、审计证据等;组织部门、学校领导委托审计或要求审计的指令性文件、与审计事项有关的举报材料及领导批示、审计实施方案及审前调查记录等相关材料、审计通知书和授权审计通知书等 。并做到项目完成及时立卷,日常管理专人负责。

  (二)高校项目审计质量监督机制

  提高高校项目审计质量,除了加强各环节质量控制外,建立行之有效的质量监督机制也非常重要。质量监督机制应包括质量评估与考核制度和责任追究制度,评估与考核制度由内部检查和外部评估有机结合,通过采用抽样调查或询问被审计单位的意见等方式,内部审计人员定期对审计项目的各环节进行自我评估;或者由兄弟院校或其他具有一定专业水平的机构或人员,对项目质量进行评估。责任追究制度是对审计人员在审计项目实施过程中造成的过错的惩罚措施。责任追究制度作为一种惩戒制度,与表彰、奖励制度相辅相成,是保证审计项目质量总目标的缺一不可的两个方面。责任追究制度的建立,利于审计人员加强自我约束,减少人为因素对审计质量的不利影响。可以起到约束审计人员行为,规范审计人员职业道德的重要作用。

  目前高校审计工作中,审计责任追究制度的建设还是空白,但要使高校审计质量控制体系发挥作用,必须建立健全审计责任追究制度,责任追究制度的建立应做好以下工作:

  1、明确各环节各级审计人员的责任。

  从高校实际出发,审计项目质量控制责任可分为审计人员(审计组成员)、审计组长(主审)、审计部门负责人三个层次。各责任人在各环节的责任分别是:

  (1)审计方案环节审计部门负责人对审计实施方案所确定的审计目标的恰当性负责;审计组长(主审)对审计范围和重点的恰当性、步骤和方法的可操作性负责;审计组成员对审前调查中形成的有关记录的真实性和完整性负责。由于审计实施方案编制、调整不当,造成重大违规问题未能查出的,有关人员应当承担相应责任。

  (2)审计证据环节审计人员应当对其收集的审计证据严重失实,或者隐匿、篡改、毁弃审计证据的行为承担责任;审计组组长(主审)应当对重要审计事项未收集审计证据,或者审计证据不足以支持审计结论造成严重后果的行为承担责任。

  (3)审计日记和审计底稿环节审计人员应当对审计日记和审计工作底稿的真实性、完整性负责;对未执行审计实施方案导致重大问题未发现的,审计过程中发现问题隐瞒不报或者不如实反映的,以及审计查出的问题严重失实的承担责任;审计组组长(主审)对复核意见负责,对未能发现审计工作底稿中严重失实的行为承担责任;对审计工作底稿记录的重大问题不予反映或者不如实反映的,审计报告反映的问题严重失实的承担责任。

  (4) 报告环节审计部门负责人对审计报告、审计决定书、审计移送处理书的恰当性负责;对审计组提出的审计报告中记录的重大问题隐瞒不报或者不如实反映的,或审计报告、审计决定书、审计移送处理书反映的事实严重失实的承担责任;审计组组长(主审)对其提出的审计报告的真实性和完整性负责;对其复核意见的恰当性负责;对审计报告中存在的定性不准确、适用法律、法规、规章不正确、处理处罚不当问题应当发现而没有发现,造成严重后果的行为承担责任;审计组成员对文件材料内容的真实性、完整性负责。

  (5)审计档案环节审计组成员对文件材料内容的真实性、完整性负责;立卷责任人对卷内文件材料的完整性、归档的规范性负责;审计组组长(主审)对审查验收意见负责;审计部门负责人对归档的及时性负责。

  2、明确责任追究的形式

  对在审计项目实施过程中应承担的责任,不认真履职或拒不承担责任的审计组成员、审计组组长(主审)、审计部门负责人都要追究相应的责任,主要形式有:

  (1)责令改正错误;

  (2)告诫;批评教育;

  (3)责令书面检查;

  (4)通报批评;

  (5)停职培训;转岗。

  (6)情节严重的,按照有关规定给予行政处分;

  (7)构成犯罪的,依法追究刑事责任。

  三、建立和完善高等学校内部审计质量控制体系的措施

  不断提高审计质量是时代对我们的要求,建立和完善高校内部审计质量控制体系是高校审计部门一项迫在眉睫的任务,要建立好质量控制体系并保证其在提高高校内部审计质量工作中发挥作用,当前应做好以下工作:

  1、构建高校内部审计新模式

  目前高校审计部门的组织形式,不仅影响到审计工作的独立性,而且不利于对审计部门工作的监督。审计质量的考核与评估由审计部门完成,也存在一定弊端。《审计署关于内部审计工作的规定》第三条中规定:“设立内部审计机构的单位,可以根据需要设立审计委员会。”高校可以借鉴国内外大型企业集团内部审计委员会的成功经验,建立审计委员会,以保证内审机构的独立性和对内审机构的再监督。中央财经大学等高校已开展了建立审计委员会的工作,教育部应将此做法加以总结和推广,充分发挥审计委员会在提高内部审计质量方面的作用。

  2、推行审计结果公告制度

  高校各项审计结果仅向委托部门、主管领导、相关部处报告和公布,广大师生员工并不了解审计部门做了哪些工作,完成了哪些审计项目,在有的高校审计工作被戏称为“地下工作”,审计报告也往往被束之高阁,审计建议得不到落实,久而久之,审计人员的积极性受到挫伤,审计质量意识和风险意识更加淡薄。要改变这种状况,行之有效的办法就是推行审计结果公告制度,将审计部门、审计人员的工作结果置于广大师生员工的监督之下,不仅能促使审计人员严格按准则、制度、程序和要求开展审计工作,而且能保护审计人员的工作积极性,从而达到提高审计质量的目的。

  3、加强对先进审计技术与方法的应用

  与时俱进,开拓创新,积极探索和应用适应新形势发展要求的审计技术与方法,是提高审计质量,圆满完成审计工作任务的重要举措。高校内部审计机构和人员应积极学习先进的审计技术和方法,以提高审计工作效率,最大限度地降低审计风险,不断提高审计质量。

  要在高校审计工作中坚持审计与专项审计调查相结合的工作方法。充分利用审计调查宏观性强、作用范围大、工作方式灵活的特点,积极开展多种形式的专项审计调查,提高专项审计调查在审计工作中的比重;在审计项目中也要灵活运用调查的方法,如对于审计中发现的一些现行法律法规无法解决,且带有普遍性的问题,可以采用审计调查的方法,充分掌握分析情况,提出切实可行的建议,为领导决策提供参考,在更高层次上发挥审计监督的作用。

  要突破传统模式和习惯做法的影响,大力推行计算机辅助审计,提高审计工作科技含量,提高工作效率。同时要采取有效措施,大力推广和完善审计抽样、内控测评、风险评估等审计方法,积极研究探索适合我国高校内部审计工作的先进方法,提高审计工作水平。

  总之,随着我国教育体制改革的不断深入,社会各界更加关注教育,高校审计部门的发展机遇与挑战并存,各校审计部门和审计人员只有紧紧抓住审计质量这一生命线,一切工作围绕提高质量开展,高校内审事业才能蓬勃发展。建立高校内部审计质量控制体系,只是提高审计质量的一个前提保证,还有许多工作要做,包括如何开展审前调查、怎样处理审计取证的充分性与成本效益原则、如何建立明确可行的质量控制标准、如何建立行之有效的质量控制制度、审计责任的划分和定性问题、责任追究的主体问题等等。本文仅对如何构建高校内部审计质量控制体系进行初步探讨,以期对高校内部审计质量控制的研究起抛砖引玉之用。

  主要参考文献:

  1、刘宜,《高校内部审计研究》,硕士论文,2003年

  2、中国内部审计协会编,《中国内部审计准则释义》,2003年

  3、黄道国,审计质量现状分析与对策研究,中华财经网,2004年

  4、王常松,《建立我国审计项目质量控制体系》,中华财经网,2004年

  5、刘英来,关于审计质量的思考,《审计研究》,2003年第4期

 

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